在欧盟，电气废物已经成为废物中产生量发展最快的，其增长速率平均每年为3-5%，为废弃物平均增长速率的三倍。目前，90%的废弃电气设备仍采用填埋、焚烧或未经处理将其翻新等方式进行处理，导致废弃电气设备中的一些有毒物质，如重金属、溴化阻燃剂等，进入土壤、水体和空气中，对人类健康和环境存在危害风险。关于废弃电子电气设备指令（WEEE）2002/96/EC以及关于限制有毒有害物质在电气电子设备中的使用的指令（RoHS）2002/95/EC，鼓励相关方对终其寿命的产品实施有效管理，鼓励进行生态设计，增强生命循环理念，不断延伸生产者的责任，力求减少设备生命周期所有阶段的WEEE对环境造成的影响，特别是设备终其寿命的阶段。该指令在2004年8月13日前转换为各国的法律法规。

    WEEE指令的主要目的包括：

l         减少用填埋法处理WEEE的数量；

l         规定：从2005年8月13日起，针对消费者的终其寿命的设备，必须建立相应的自由的生产商回收计划；

l         改善产品设计，确保减少WEEE的产生量，改善产品的可回收性、重复使用性及可循环使用性；

l         完成对不同类别WEEE实行回收、重复利用和再循环利用的目标；

l         规定：必须建立收集场所，为私人用户的WEEE建立单独的收集系统；

l         规定：建立WEEE的回收和处理系统，并建立筹资模式；生产商在其新产品投放市场的同时必须提供资金担保。

制定有效的收集计划是保证完成指令所设目标的前提条件。根据补充法则，指令仅规定了一些基本要求，以实现强制性的收集和回收目标，具体的物流形式及回收系统的机构则可由成员国自主选择。在WEEE指令付诸实施之前，一些欧洲国家（如比利时、荷兰、瑞典和丹麦）已经制定了关于WEEE的本国法律，并创建了相关的管理系统，这些系统反映了各国不同的国情和价值体系。当执行WEEE指令时，一些国家不得不修改本国的法律法规，而另外一些未形成任何管理系统的国家正在积极形成并发展符合指令要求的新的管理系统。

    本报告的目的在于：

l         概述WEEE指令执行初期，各国所采取的指令符合性方法的主要发展趋势；

l         就指令执行面临的主要挑战，根据服务于政府工作的主要专家和指令执行过程中相关组织和行业的不同观点，提出综合意见；

l         确定时机，协调和改进成员国执行指令的方式；

l         向欧洲委员会提供2008年潜在领域评估报告。

指令转换情况

已建有WEEE管理系统的国家，自然会对指令的形成产生影响，因而这些国家制定与指令相适合的本国法律相对较为简单。需要改变的通常是有关种类补充及其它相关的一些问题，如个体生产商的责任、产品标签、保证产品流通市场的资金担保、以及收集和再生指标。

而对于未建成WEEE管理系统的国家来说，情况则完全不同。在制定所要求的法律和发展运作设施的过程中，这些国家碰到了诸多问题。除了现有系统已经采用的集体回收系统之外，发展了不同种类的系统。这些系统更多的是以市场为基础，拥有多重供应者提供回收服务。

某些国家在将指令转化为本国法律的进程中，慢了一步。而很多国家对指令做了及时的转换，但仅是较为简单地转换了EU指令，并未详细说明如何实际应用法律；因此，需要制定二级法律并做出澄清。

指令的相关内容与其它领域的法律（如危险废弃物条例、境外运输条例、同健康和安全有关的标签等）之间的交互和交迭使国家法律的转换和发展过程产生延滞。

另外，在经历跨界贸易和进口过程中，各国努力与邻国在法律执行实施过程中进行合作以及各国对第一行为人处于劣势这一现象的抵抗趋势，进一步延缓了国家法律转换和发展过程。

集体和竞争系统

国家组织主要有两种类别：国家集体系统（垄断系统）和竞争的交换系统（competitive clearing house system）。国家立法者和生产商对首选系统存在不同的观点；一些支持竞争市场的法律，而另一些则认为对风险的共同管理可带来利益。

其中，集体系统占主导地位。该类系统承担全国所有（或绝大多数）WEEE的收集、再循环使用和筹资的责任。这是已建有立了WEEE系统的国家普遍采用的方法。它们的法律地位根据国家的不同而不同，但通常都是非政府、非盈利性组织，由一个或多个贸易协会建立并拥有。通常按照产品类别建立系统，以保证着眼于获取再循环处理的最大效益，并明确识别再生材料和产品重新使用的相关市场。

交换模式是另一种国家体制。在该模式下，多重股东（生产商人、再生者和废弃物管理组织）可提供服务。政府确保对生产商的进行登记，明确分配机制，确定报告和监控系统。中央国家合作机构的职责是确定每个生产商（通过国家登记）的收集义务，并且将生产商所应承担的义务分配给相应的执行系统进行具体实施，建立分配机制，确保执行系统以公正的方式，从指定区域的收集点收集WEEE。经营规模的扩大可产生经济节约，从而可能导致相应竞争市场的兼并，但个别成员国（特别是大国）仍选择了该模式，并允许存在五至六个（甚至更多）市场竞争者。该模式的优点在于可避免形成垄断并可节约成本。

两种系统都存在各自的优缺点。有效管理下的国家集体收集系统是收集和再生WEEE的最简单、最有效的方式，因而被众多权益方所考虑。支持集体收集系统的生产商认为管理国家交换系统、分散的收集容器、额外的物流等方面均会产生额外成本，并且指出集体回收方式可产生经济节约；特别是一些小国其较小的废弃设备量并不能为多重系统的生存创建一个良好的市场环境，在这种情况下，集体回收方式是首要选择。

另外，荷兰、比利时和瑞典这三个国家现已运行的集体回收系统是“经得起考验的、可靠的”系统，并且是迄今为止实际运行的仅有的一种方式。而另一方面，交换模式相对缺少经验，缺少用于良好分析和与现有集体系统比较的数据资料。

然而，交换模式的支持者指出，在竞争无时不在以及供应链的经济性为主要驱动因素的环境下，集体回收系统并不能促进成本缩减。许多权益者表明，基于市场的系统以其最具成本效益的方式，能够达到收集和再循环的最低标准，但是要超越最低执行标准也无任何压力。这是一种以最小成本，而无需实施法律规定之外的额外的环境改善或行为改善的执行方式。而集体回收系统则总是超越国家政府部门所设定的收集和再循环目标，建立一种更强的再循环社会思潮，同时为改变消费者的行为注入更多投资。因此，在大型市场中，交换系统是工业行业的首选途径，可真正实现潜在的成本节约。而对于小型市场，包括拥有现有交换系统的国家，市场机制所带来的收益并不足以超越集体模式和筹措资金的简单化所带来的收益。然而，两种观点仍然存在分歧，大多数国家面临集体系统支持者和更为市场化的方式的支持者之间的争斗。若国家拥有一个强大的商会并且施行集中和共同决策的传统制度，生产商趋于在其自身之间解决问题，并向政府部门表明联合的谈判立场。然而，若该传统制度并不强势，那么该国政府必须替行业做出选择。

在成员国的立法者向已建有WEEE系统的国家学习法律和操作方法的过程中，均表明了建立符合本国文化、地理环境和行业情况的系统的重要性以及考虑现有废弃物收集的实际情况的重要性。

作为一最终的建议，大多数系统立法者和管理者建议国家应在确定有关执行效果和设定目标前，建立并运行系统。普遍的观点认为，存在太多不为人知的变量而不能对所需的收集容量和成本做出正确预计，而只能通过经验来判断哪种方式更有效。

在这种背景下，需要提及全欧洲范围的执行系统。运转于整个欧盟的生产商将关注整个欧盟一级的效率。全欧洲范围的系统可促使WEEE回收市场的发展和合并，从而传递效率利润，为消费者带来利益。它们通过扩大经营规模节约成本和最优化运输，注入适当的技术投资，对环境产生有利影响。

有时，成员国的立法者和国家符合计划的管理者会认为对全欧洲执行系统的中期选择权受到了限制，但是，个体生产者仍旧对这种方式的最终发展保持积极的支持态度，尽管该系统在实际过程中的执行存在一定难度。

欧洲再循环平台（ERP）是欧盟一级最为重要的系统，是由Hewlett Packard、Sony、Electrolux和Braun共同实施并发展的全欧洲范围的执行体系。它雇佣人员进行设计、运行和管理执行过程的所有方面（尽管行为更多的是停留在计划阶段）。为了高效地工作运行，ERP必须在很多国家建立国家系统，并且获得运行的许可批准。ERP不需要将WEEE运输到源头国家之外，但是需要发展全欧洲范围的协议，创建在所有ERP国家中操作运作的供应者的互联网络。该系统的支持者认为这是改善国家系统、创建竞争的良好机会，而改善国家系统将提高效率，创建竞争可以促使成本缩减。然而，成员国的一些立法者和生产商至少在短期内，对此仍保留怀疑。他们认为，在短期时间内，要改善集体系统在欧洲层面的合作情况，存在一定的物流难度，而这正是工作的弱点。因每个国家的法律要求存在很大区别，其它系统即使是集体系统，也会被阻碍而无法成功地运行。若存在国家执行系统，那么全欧洲范围的执行系统将会依赖于它们，同时作为一个服务供应商，与其进行合同商谈。

从中期或长期看，在欧洲层面实行更为广泛合作的基础上（通过采取欧洲生产商和数量登记册、欧洲交换所等方式），这种系统更具发展潜力。

现有国家运行系统

一些成员国和挪威、瑞士在欧盟指令付诸实施之前已建有WEEE回收和再循环系统。荷兰有两个运行系统：ICT Milieu和NVMP；比利时的运行系统为Recupel；瑞典为El Kretsen；挪威为El Retur；瑞士为SWICO。下表对这些现有系统作了比较。下文对这些系统的性能以及它们解决与指令相关的主要问题的方式，做了评论。

收集目标和再循环率

 
 Recupel
 ICT Milieu
 NVMP
 El Kretsen
 El Retur*
 SWICO*
 
国家
 比利时
 荷兰
 荷兰
 瑞典
 挪威
 瑞士
 
创建时间
 2001
 1999
 1999
 2001
 1999
 1994
 
全职人员(2002)
 25
 2
 12
 12
 7
 4
 
运作商
 生产商
 生产商
 生产商
 生产商
 生产商
 生产商
 
WEEE收集量(kg,2002)
 35,875
 9,426
 65,856
 74,756
 35,787
 37,400
 
WEEE人均收集量（2002）
 4.0
 0.58
 4.3
 8.4
 8.0
 3.3(8.4，包括SENS)
 
每kg WEEE所需的总费用，包括企业管理费用/储备基金，欧元2002
 1.36
 0.48
 0.61
 0.47
 0.60
 0.80
 
每kg WEEE再循环和运输成本，欧元2002
 0.54
 0.45
 0.36
 0.45
 0.52
 0.64
 
预计储备

资金
 c.25,000,000欧元(e)

未来储备金
 n/a
 c.80,000,000欧元(e)

未来储备金
 c.9,000,000欧元(e)

三个月的操作储备资金
 c.18,000,000欧元(e)

12个月的操作储备资金
 c.10,500,000

欧元(e)

6个月的操作储备资金
 
再循环率（包括能源再生）
 80%
 89%
 80%
 90%
 84%
 97%
 
零售商人

回收
 是
 是
 是
 限制
 是
 是
 
收集定点
 是
 是
 是
 是
 是
 是
 
筹资模式的数量（根据产品部门）
 1

每个产品费用固定
 1

依据市场占有份额支付成本
 1

每个产品费用固定
 3

每个产品费用固定/kg；

销售价格的一定百分比%；

依所占市场份额支付费用
 3

每个部件固定费用；

依所占的市场份额支付实际费用；

消费者征收每个进口商品的固定费用
 2

每个部件固定费用；

与产品价格相结合的固定费用
 
可见的再循环费用
 是
 否
 是
 否
 是（仅限于白色货物）
 是
 
历史的/未来的WEEE分开
 是
 否
 是
 否
 是
 否
 
家用/商用分开
 仅限于家用
 两者

均有
 仅限于家用
 两者均有
 两者均有
 两者均有
 

指令规定每个成员国的WEEE收集量必须达到人均4kg。尽管在设定指标过程中，在最先近和最落后的国家之间进行了折衷，但所有成员国的立法者都认为该指标的设定是有益的且重要的，并将会命令执行。很明显，该指标对于已建有系统的国家来说没有一丝难度，而其它一些未出现WEEE需求饱和的国家可能会采取不进口WEEE的措施来执行指令。在现有系统中，瑞典和挪威的人均收集量达到8kg，而其它国家也都达到了4kg。此外，现有系统的再循环率为80-90%（包括能源复原）。由于各国的标准和定义不同，要准确地比较不同系统的再循环和处理效果，仍存在较大难度。

物流

用于收集WEEE的渠道很多，主要有三种：市政场所、零售商人回收点、生产商回收点。大多数系统主要通过前者进行收集，某些现有系统甚至只使用这种方式。而其它系统则鼓励零售商参与其中，但这部分回收的量一般不超过总量的30%。市政收集点对于家庭用户通常是免费的，并且没有任何限制；通过零售商的回收通常也是免费的，但是取决于新产品的购买。生产商的回收系统适用于大型商用设备的回收，按照以旧换新的方式进行操作。

那些使用多种回收方式和运输公司的系统，以及通过竞争投标形式进行操作的系统，对成本的控制和缩减进行了充分管理，而那些经由单一的供应者而运行的系统在成本方面却不能得以很好地缩减。多数系统采用多重公司合作的方式，以确保在成本垄断情况下不发生以上问题。

将相关信息清楚地向消费者传达，以及为消费者加入回收和筹资系统提供便利条件，是促进WEEE系统成功实施的因素之一。若不能向消费者清楚地传达相关信息，针对产品类别设立的不同收集系统，会使消费者产生混淆而保持缄默，不作任何行为，从而减损效率。

可见费用

很多生产商支持指令所给的选择权，以可见费用的形式（即产品价格的一部分），将8-10年的历史性废弃物所需的再循环成本指向消费者；同时，一些行业代表认为，为该系统所设的最终底线应被无限期地扩展。很多生产商预见可见费用将会成为强制性费用，以减缓指令可能产生的其它影响。若可见费用为非强制性，那么它将趋向于消失，并且这部分成本将会被替换成为产品价格的一部分。在对价格高度敏感和高竞争的低利润市场（如消费者用电气设备）中，WEEE系统的执行成本相当大，在短期内将由生产商承担。

上述所提到的所有系统，或以现有市场份额为依据，或通过产品售价或市场上产品实际成本的分配，进行费用结算。相比较，所有国家系统的立法者和系统管理者均认为根据品牌分类是一种极为低效且是高成本的方式。

关于筹资模式，棕色和白色家电部门与ICT（信息与通讯）部门之间存在着意见分歧。这将影响对历史性WEEE和无主产品（该产品的生产商不再存在）的处理方式的选择。棕色和白色家电部门拥有相当大数量的历史性废弃物，白色家电部门尤其支持采用可见费用的系统（如Recupel（比利时）和NVMP（荷兰））。但他们对不采用市场份额方式操作的系统（如ICT Mileu（荷兰））的支持较少。而ICT（信息与通讯）部门刚好相反，因其产生的历史性废弃物较少。诸如El Retur（挪威）和El Kretsen（瑞典）的此类系统证实，在一个单一的机构中提供两种筹资方式的可行性。

资金组成可有多种选择——再循环的实际费用、每个产品类别的再循环设计费用、交叉补助（即某一产品类别的费用用于资助其他产品类别的再循环）。资金组成越为复杂，则其对收集和管理过程提出的要求也越多。将再循环一给定产品的实际成本与所收取的费用进行关联的想法，和管理效率两者之间的平衡是面临的主要挑战。需要指出的是，将不同产品结合形成一个产品类别或者根据零售价格设定所需费用，可显著提高管理效率。El Kretsen（瑞典）和El Retur（挪威）已经着手处理这个问题，允许针对不同的产品类别采用多种筹资方式。而在荷兰，由于这种筹资方式不可行，ICT Mileu和NVMP只能作为两个独立的系统而被运行。另外，Nordic系统采用了更为复杂的筹资系统，设定了50个产品类别，每一类均有其各自的定价方式；该系统能更好地反映个别产品的再生成本，但是，其要求相关行业编辑回馈细目级别，增加了行业的工作量，致使相关行业对此产生抱怨。在采用基于费用的系统中，根据产品分类数和费用级别，该筹资方式对系统和生产商的文书工作和监控要求明显提高。然而，分组更少和类别覆盖范围更大的简单系统，对产品之间的交叉补助提出了更高的标准，从而减少了再生费用与给定产品的实际再生成本之间的关联性。

资金担保

指令要求每个生产商在将其产品投放于市场的过程中，必须附上为产品再循环提供资金的担保书。成员国必须确保所有生产商都应提供此类资金担保书，避免出现生产商“搭便车”的现象，防止生产商逃脱为产品支付再循环费用。

逃脱的产品占了市场上产品总数的10-20%（未遵照指令实行的公司比例越来越高）。很多生产商提出法律应作出规定，仅允许能够提供登记注册证明的生产商出售产品。国家集体回收系统是确保形成良好市场、减少“搭便车”和无主产品问题的一种有效方式，并且能够保证可胜任的相关权威机构充分执行指令。强制执行是实现成本效力和系统公正的关键。

此外，当法律鼓励采用联合的回收系统而不是单独的回收系统时，担保人将会考虑回收和处理成本的夸大，从而抑制了采用单独方式的昂贵花费。

个体生产商的责任

WEEE指令的主要目的之一是支持环境友好产品（即产品便于拆解、翻新、重新使用和再循环的设计）。降低产品的再循环成本是生产商改善其产品设计的动机之一。若能从中获利，生产商将对其产品的生态设计进行投资。然而，一些主要国家在指令的最终转换法律文本中，减弱了个体生产商责任（IRP）的观念，致使指令的生态影响效率降低。法律规定，将以产品重量等为依据而不是根据相同类别中产品的特性，为产品支付回收、处理等费用，致使生产商失去改善产品环境性能的动机。诸多生产商对此表示遗憾和失望。若个体和集体生产商的想法被允许，那么生产商将从生态设计中获得潜在的利益。尽管所有国家在实际运行中考虑到了这些，由于国家法律所规定的执行方式对其设置了障碍，生产商因生态设计从中获利的可能性明显减少。设立的标准同样阻碍了个体生产商责任（IRP），阻碍了生产商加入国家集体回收系统的进程。而法律如此规定的动机是想通过减少所要求的监控和批准负担，从而确保公正性并便于政府对WEEE相关执行行为进行管理。

然而，必须强调的是，一些生产商仍将生态设计视为重点，而从中获利的情况已经在指令范围之外得以实现。

产品覆盖范围和生产商

一些重要利益相关方声称，到底由谁负责对指令所覆盖产品进行定义并不明确。在国家发行建议性的名单前，国家立法者常常要求委员会澄清，相关产品是否被包括于指令覆盖范围之内。委员会通常会提供非强制性建议，但具体决定则是成员国的责任。

此外，行业所关心的是某些成员国可能选择更为宽泛的覆盖范围，而不是仅限于附件1A中所列出的产品。这会引起相关行业对产品的覆盖范围产生混淆，并产生一连串的问题。当前，很多成员国开始研究可能的“灰色区域”产品，并制定了指导方针，帮助生产商确定其产品是否在指令所覆盖范围之内。

指令规定了将电气电子产品投放于市场的相关人员的责任。然而，企业对“生产商”的定义并不明确。指令规定“生产商”指的是向成员国生产、转售、出口或进口电气电子产品（EEE）的人。在指令的转换过程中，一些成员国将此概念仅限制于本土领域。然而，欧洲委员会表示，当产品投放于欧洲市场时，允许该产品随后在各成员国之间进行自由流通。这将产生重新标签的产品、可见费用的转变和产品可追溯性的相关问题。为了避免多重筹资，成员国之间应建立起良好的协作关系，并对有关进口和出口情况建立信息交换。

此外，关于不在本国经营而是直接销售的生产商（即进口商）是否应该在系统中登记注册，这一问题，成员国之间存在较大差别。

影响执行系统运作的因素

影响执行系统运作的因素随国家特性的不同而不同。主要的因系有：

l         距离和地理现状：运输和物流所需的费用随距离缩短而减少；

l         人口数量和人口密度：人口越多越能产生经济功效和经济节约；

l         运作的时间：随着时间的延长，有更多更好的时机可用于调整系统，与供应商商谈更好的合作合同，进一步对企业一般管理费用和投资进行合理化；

l         消费者行为：已经建立的欧洲执行系统在引领消费者再循环行为方面取得了成功。WEEE再循环意识的提高同样是获得成功的重要因素。

在EU层面协调一致的时机

将WEEE指令转换为国家法律的不同时间进展使得各国法律系统之间存在差异。很多权益方认为，在这种情况下，国家执行模式在其发展过程中会出现分歧和差异。

由于生产商的原因，国家执行系统需要进行合作，同时需要在欧盟一级协调相关措施，就处理和成本费用达成联盟，避免出现矛盾，防止对公平竞争制造障碍。

生产商的登记注册是协调过程的最主要方面。首先，对生产商的告示过程和其在欧盟登记注册的手续进行标准化。其次，由于目前再循环处理的质量差异较大，而再循环处理的质量是合作的一个重要方面，需关注在欧盟范围内的协调处理标准。最后，继续从事有关资金担保和改善工作方式等方面的工作。

未来发展趋势

在未来，收集和再循环系统将会得到明显的发展并产生合并，从而提高效率，改善经济节约。随着收集量的增加，收集点将明显扩大，家用WEEE将在更大的收集点得以再循环。因此，进一步考虑采用更为先进的技术，进一步缩减成本。在未来5年时间内，再循环成本通常能被降低。然而，废弃物处理、运输和贮藏是WEEE所有成本中的重要部分，而要对该类成本进行最优化并不容易，特别是在产品终其寿命的阶段，因此这些成本仍将稳固地得以保留。

关于机构组织，相信在不远的将来，一些主要的承包商将会出现在国家和欧洲层面上（拥有极好的物流和高容量的再循环处理厂），并将兼并小股东，作大作强。